미국의 산업화는 1840년대에 시작되어 1860년대에 본격화되었다. 1870년에서 1920년까지는 산업화⋅도시화가 심화되고, 유럽에서 건너온 이민자 수가 급증했다. 산업화와 이민으로 크게 늘어난 공장 노동자는 산업재해, 실업, 직업병 등 사회적 위험에 노출되었다. 사회적 위험에 대한 사회적 차원의 보호조치, 즉 사회보험이 필요했다. 그러나 미국의 정치계는 물론 재계와 노동조합조차 사회보험에 관심이 없었다. 독일은 이미 1880년대에 사회보험(건강보험, 연금, 산재보험)을 시작했고, 영국도 1911년 국민보험(건강보험과 실업보험)을 실시했으나 남의 일이었다.

  미국인들은 1929년 대공황이라는 전대미문의 사회경제적 파탄을 겪고서야 사회보험의 필요성을 절감했다. 루스벨트 민주당 대통령후보는 뉴딜을 공약으로 내걸고 대통령에 당선되었다. 루스벨트 대통령은 1935년 사회보장법을 제정함으로써 자신의 약속을 지켰다. 루스벨트 사회보장법은 한 종류의 사회보장시스템에 관한 법률이 아니다. 사회보장연금, 실업보험, 공공부조, 사회복지서비스 등 여러 가지 사회보장 프로그램들로 구성된 일종의 사회복지패키지였다. 유럽 국가에 비해 뒤처진 사회복지수준을 일거에 만회한 조치였다.
  하지만 그게 다였다. 미국 사회복지발달사의 정점에 사회보장법이 있고, 1935년 이후 사회보장은 제자리걸음이었다. 건강보험을 보면 알 수 있다. 사회보장법에서 건강보험이 제외된 후 존슨 정부 시절 사회보장연금 수급자를 위한 건강보험인 Medicare와 공공부조 수급자를 위한 의료부조인 Medicaid가 신설되었지만, 유럽 복지국가의 건강보험에 비해 적용범위와 보장성이라는 측면에서 후진적이다. 다른 사회보장제도들도 그렇다. 사회보장연금, 산재보험, 실업보험도 관대함에서 뒤처지고, 공공부조와 사회복지서비스는 수급자에 대한 배려가 부족하다.
  미국이 유럽과 다른 것을 일컬어 미국 예외주의(the American exceptiona�lism)라고 한다. 미국을 만든 사람들이 앵글로색슨을 주축으로 한 여러 유럽인종들이고, 문화이론에서 보듯이 문화는 이식되고 전달되는 법인데 아메리카대륙에 유럽과는 다른 시스템을 만들었다는 것이 미국 예외주의의 골자이다. 학자들은 그 이유를 봉건체제에서 찾는다.
  유럽에서 아메리카 신대륙으로 건너간 이주민들은 프로테스탄트였고, 주된 이주 동기는 가톨릭 군주와 로마교회의 억압과 박해에 있었기 때문에 봉건체제와는 전혀 다른 자유민주주의 국가를 건설했다는 것이다.
  미국 예외주의는 미국 사회복지의 특성을 파악하는 데 상당히 유용하다. 우선 빈민법부터 미국 예외주의로 설명할 수 있다. 미국으로 이주한 영국인들은 모국의 빈민법도 가져왔다. 아메리카 신대륙에도 빈민과 요보호대상자들이 있어 빈민구제제도가 필요했기 때문이다. 그들이 아는 구빈제도는 빈민법 외에는 없었다. 하지만 운영방식이 달랐다. 식민모국 영국은 빈민법을 봉건영주와 영주가 임명한 구빈감독관이 운영했고 재원은 지방세인 구빈세였다. 하지만 신대륙에는 봉건영주도 없었고, 구빈세를 징수할 만한 권위를 가진 정치체도 없었다. 그리하여 봉건영주 대신 시 공의회(지방의회), 구빈감독관 대신 시 공의회가 임명한 교구감독관이 구빈법을 운영했고, 구빈세를 징수할 만한 역량이 있는 시는 구빈세를 징수하고 그렇지 못한 시는 각종 벌금이나 지방법원이 조성한 구빈기금으로 재정을 충당했다. 또한 빈민이나 요보호대상자에 대한 주민의 태도도 달랐다. 영국인들은 빈민법 대상자에 대해 그렇게 엄격하지 않았다. 영주와 성직자 등 지배계급은 사회적 약자를 보호하는 것이 자신의 도덕적 책무라고 여겼다. 하지만 아메리카 프로테스탄트들은 사회적 약자를 일하기 싫어하는 사람, 사회에 의존하는 사람, 성실성과 근면성이 없는 사람으로 취급했다. 빈민법을 부랑자나 빈민을 추방하는 데 초점을 두었고, 심지어 빈민과 요보호아동의 인신매매를 허용하기도 했다. 구빈시설의 처우도 영국보다 훨씬 가혹했다.
  다음은 복지국가이다. 학자들은 미국을 복지국가라 하지 않는다. 저명한 사회복지학자 Wilensky는 미국을 복지지체국(the welfare state laggard)이라고 했고, 세계적인 사회정책학자 Esping-Andersen은 미국을 자유주의 복지레짐(the liberal welfare regime)으로 분류했다. 유럽의 복지국가에 비해 미국의 사회복지수준이 한 단계 낮기 때문이다. 예컨대 미국의 사회복지비지출은 복지국가에 비해 현저히 적다. 또한 유럽은 국가복지의 비중이 큰 반면 미국은 민간복지의 비중이 크다. 미국의 자선조직 기부금 규모와 자선조직 회원 수, 자원봉사활동은 유럽을 압도한다. 반면에 정부의 사회복지시스템은 유럽 복지국가에 비해 열등하다.
  나아가 유럽에서는 사회복지정책을 정부의 사회복지활동에 국한시키는 데 비해 미국은 민간사회복지, 심지어 영리 목적의 민간사회복지, 즉 기업사회복지정책(corporate social welfare policy)까지 사회복지정책에 포함시킨다. 영리사회복지조직은 매우 미국적인 현상이다. 원래 미국도 공공이건 민간이건 모든 사회복지사업은 비영리였다. 하지만 신자유주의 이후 정부가 민간사회복지조직의 영리추구를 허용함으로써 휴먼서비스 영역(특히 노인요양 부문)에서 영리를 추구하는 사회복지 비즈니스가 많이 등장했다. 이로 인해 비영리부문과 영리부문의 경계가 허물어지고 구분이 모호해지는 현상까지 발생했다.
  이처럼 미국의 사회복지시스템은 유럽 복지국가와 무척 다르다. 그렇다면, 사회복지에서 미국 예외주의는 왜 생겼을까? 이에 대해 학자들은 미국의 인종주의에 주목한다. 2001년 하버드대 연구 팀이 유럽이 왜 미국보다 관대한 복지시스템을 운용하고 있는지 이유를 알기 위해 미국과 유럽 각국의 세전소득, 조세, 소득이전 등의 경험적 자료를 비교분석한 적이 있다. 한데 이런 변수들은 미국과 유럽의 복지수준 차이를 설명하지 못했다. 대신 미국의 인종적 이질성(racial heterogeneity)과 미국의 정치제도가 유의미한 것으로 나타났다. 미국의 인종적 적대감(racial animosity)은 많은 유권자로 하여금 흑인 빈민에 대한 복지를 거부하게 만들었고, 미국의 정치제도는 사회주의 정당의 성장과 빈민의 정치적 권력신장을 제한했다는 것이다.
  인종문제가 사회복지에 미친 영향의 가장 좋은 사례가 부양자녀가정지원(the Aid to Families with Dependent Children, AFDC)이다. 1935년 사회보장법 제정 당시 AFDC는 부양자녀를 둔 백인 여성가장을 주된 대상으로 했고, 법 제정과정에서 반대도 거의 없었다. 하지만 시간이 지나면서 흑인이 수급자 다수를 차지하면서 상황이 일변했다. 복지수급모(welfare mothers)로 불린 AFDC 수급자에 대한 백인 납세자들의 인식은 매우 부정적이었다. 복지수급모 상당수가 십대미혼모 출신이고, 자녀 대부분이 혼외출산아들이었기 때문이다. 백인 프로테스탄트 납세자들에게 이들은 부도덕한 존재였다. 여론에 밀려 주정부들은 1950년대 후반부터 AFDC 수급자 축소와 신규 수급자 억제에 나섰다. 다른 주에서 이주한 사람(특히 남부지역 출신 흑인)에게 수급자격을 주지 않거나 부정수급자(동거 배우자가 있는 여성) 색출을 통해 수급자격을 박탈했다. 부정수급자 색출을 위해 사회복지부서 공무원이 흑인가정을 한밤에 급습하는 일이 이어졌다. 한밤의 급습은 1967년 3월 캘리포니아 주 대법원이 사생활침해라 하여 불법으로 판결할 때까지 지속되었다. 1968년에는 연방 대법원도 위헌판결을 내렸다. 그러나 그 과정에서 백인들의 복지수급모에 대한 인식은 매우 부정적인 것으로 고착되었다. 복지수급모는 공공부조 수급이 일상화되어 있고, 사기꾼, 게으름뱅이이며, 더 많은 공공부조를 받기 위해 아이를 더 낳으려 하고, 정부기금을 낭비하는 존재로 낙인찍힌 것이다.
  백인 주류사회는 AFDC를 부단하게 문제 삼고 결국에는 폐지한다. 거기에는 여야가 없었다. 공화당은 흑인을 위한 공공부조에 줄곧 반대했다. 보수파 입장에서 그럴 수 있다. 그러나 진보를 표방한 민주당도 AFDC 축소에 합세했고, 나아가 폐지의 주역이 되기까지 한다. 공공부조 수급자에게 근로와 취업훈련을 요구한 워크페어(workfare)를 처음 시작한 것은 케네디 민주당 정부였다. 존슨 민주당 정부도 근로인센티브정책을 통해 워크페어를 강화했고, 클린턴 민주당 정부는 AFDC를 폐지하고 공공부조를 아예 주정부에 넘겨버렸다.
  미국사회의 최대 이슈가 된 오바마케어에서도 인종주의가 여실히 드러났다. 오바마케어는 건강보험 사각지대에 놓인 4천만 명의 미국인에게 건강보험 가입 기회를 제공하기 위해 민간건강보험회사가 판매하는 건강보험플랜을 의무적으로 구매하게 하고(미가입 시 벌금 부과), 건강보험플랜 구매에 필요한 자금을 보조하며, 건강보험 구매시장을 온라인에 개설한 것을 골자로 하는데, 이에 대해 공화당과 티파티같은 보수세력은 자유시장경제를 위협한다 하여 강력한 반대운동을 벌였다. 반대로 흑인을 포함한 마이너리티는 오바마케어를 적극 지지했다. 오바마케어의 주된 수혜자인 차상위계층 대부분이 흑인과 히스패닉 등 유색인종이다. 보수세력이 오바마케어를 싫어하는 진정한 이유는 자신들이 내는 세금이 가난한 유색인종을 위해 사용되기 때문이다. 자유시장경제 운운은 명분일 뿐이다.
  이상에서 보듯이 미국의 사회복지는 복지국가라 할 수 없을 정도로 수준이 낮고, 인종주의적 차별도 심하다. 따라서 미국 사회복지에 대한 평가는 박할 수밖에 없다. 경제를 포함한 다른 부분은 미국의 시스템이 글로벌 스탠더드가 되어 있지만, 사회복지는 그렇지 않다.
  그런데 미국인의 입장에서 보면 좀 억울한 면이 있다. 학자들이 미국 사회복지의 후진성에 관한 근거로 가장 많이 드는 것이 사회복지비지출이다. 이에 대해 미국 정치학자 Hacker는 정부예산이 직접 투입되는 공공복지지출만으로 복지국가 수준을 논해서는 안 된다고 반박했다. 사실 국가복지와 민간복지를 합하면, 미국 사회복지지출은 유럽 복지국가와 별 차이가 나지 않는다. 미국의 민간복지는 국가복지의 절반 정도이다. 이에 비해 대부분의 유럽 복지국가의 민간복지는 국가복지의 1/10 수준에 불과하다.
  Hacker는 자신의 주장을 민간연금(퇴직연금)과 민간건강보험으로 뒷받침했다. 미국의 퇴직연금은 민간보험임에도 가입자 수나 재정 면에서 국가의 사회보장연금과 대등한 위상을 갖고 있다. 퇴직연금은 미국 근로자와 자영업자에게 없어서는 안 되는 중요한 노후소득보장시스템이다. 민간건강보험은 퇴직연금보다 사회보장에서 차지하는 비중이 더 크다. 대부분의 근로자와 자영업자는 보험회사와 병원⋅의사그룹이 운영하는 건강보험플랜으로 의료보장을 해결하고 있다.
  따라서 보장방식에는 차이가 있지만 일하는 미국인이 누리는 소득보장과 의료보장 혜택은 유럽 복지국가 시민에 버금간다고 말할 수 있다. 미국의 평범한 회사원을 보자. 그는 회사의 단체건강보험을 통해 자신과 가족의 진료비를 해결한다. 건강보험플랜 보험회사의 의료기관네트워크를 통해 약간의 본인부담금만 내고 진료를 받을 수 있다. 건강보험플랜 구입비(보험료)의 절반은 회사가 낸다. 진료비의 상당 부분이 커버되는 보험이 있고, 보험료의 절반만 부담하면 된다는 것이다. 유럽 복지국가의 사회보험방식 건강보험과 별반 다르지 않다. 사회보장연금도 그렇다. 유럽 복지국가의 공적연금과 미국 사회보장연금의 소득대체율은 40% 정도로 큰 차이가 나지 않는다. 사회보장연금 보험료율은 소득의 12.4%로 유럽(평균 20%)보다 낮다. 미국의 임금근로자와 자영업자 상당수는 민간연금, 즉 퇴직연금과 개인연금에 가입해 있다. 퇴직연금의 경우 보험료의 일정 부분을 회사가 부담한다. 회사와 근로자가 내는 보험료는 전액 면세대상이다.
  요컨대 미국 근로자와 자영업자는 유럽 복지국가 시민과 비슷한 수준의 사회보장 혜택을 향유하고 있다는 것이다. 미국의 경우 소득보장의 많은 부분을 민간보험회사가 담당한다는 점이 다르긴 하다. 하지만 시민 또는 수급자 입장에서는 사회보장 혜택을 주는 자가 정부든 민간회사든 관계가 없다. 누가 주던지 적게 내고 많이 주는 게 좋다.
  이 말은 민간부문이 제공하는 사회보장성 급여는 제외한 채 정부가 시행하는 사회보장 프로그램과 정부지출에 초점을 두고 각국의 사회보장을 평가하고 그에 따라 미국을 복지지체국 또는 복지후진국으로 분류하는 것은 문제가 있음을 의미한다. 미국을 편들려고 하는 것이 아니라 객관적으로 보자는 것이고, 학자의 관점이 아니라 시민의 관점에서 미국의 사회복지에 대한 재고가 필요하다는 것이다.
  한편 미국 사회보장시스템의 관리운영을 책임진 사회보장청은 사회보장 프로그램을 소개한 보고서(1997년)에서 미국 사회복지의 특성을 다음과 같이 기술했다.

∙ 실용주의적이고 점진적으로 발전하였다. 거시적인 국가 어젠더가 아니라 특정한 문제에 대한 대응책으로 발전하였다.
∙ 또 하나의 특징은 탈집중화이다. 일부 프로그램은 관리운영과 재정이 전적으로 연방정부 관할이다. 하지만 일부 프로그램은 지방정부 관할에 완전히 맡기고 있다.
∙ 민간부문의 역할도 탈집중화의 특징이다. 민간부문은 보건의료부문과 소득보장부문(연금, 생명보험, 질병보험)에서 상당한 비중을 차지하고 있다.

  미국 사회복지의 특성으로 실용적⋅점진적 발전과 탈집중화 두 가지를 든 것이다. 사회복지의 실용적⋅점진적 발전은 미국이 자치성이 강한 여러 주로 구성된 연방국가이기 때문에 나타난 현상이다. 광활한 영토에 주마다 처한 현상이 다르고, 각기 헌법을 보유하고 있을 정도로 지방자치성이 강한 나라에서 모든 지역에 동일하게 또 동시에 적용되는 사회복지제도를 만들기는 쉽지 않다. 빈곤, 범죄, 청소년비행, 아동학대 등 사회문제에 대해 먼저 주정부 차원에서 실용주의적으로 대응하고, 그런 문제와 대응책이 보편성을 갖는 경우 연방 전체로 확대하고 연방법을 만드는 것이 현실에 맞았다. 사회복지시스템의 관리운영 주체가 시군 정부에서 주정부로, 주정부에서 연방정부로 점진적으로 발전했는데, 이것도 같은 맥락에서 이해할 수 있다.
  탈집중화는 연방정부와 지방정부, 공공부문과 민간부문으로 구분했는데, 연방정부의 탈집중화는 사회보장연금은 연방정부가, 실업보험은 주정부가 관할하는 것과 연방정부가 보조금을 지급하고 주정부가 운영을 책임지는 공공부조에서 확인할 수 있고, 공공부문의 탈집중화는 민간건강보험이 공공건강보험을 대신하고, 민간연금이 사회보장연금에 필적할 정도로 규모가 큰 사실에서 확인할 수 있다.
본서는 식민지 빈민법부터 오바마케어에 이르는 미국의 사회복지를 기술한 역사책이다. 국내에 미국 사회보장에 관한 저서나 번역서는 있지만, 미국 사회복지 역사 전반을 통사적으로 다룬 저서는 아직 없다.
  본서는 3부로 구성되어 있다. 1부는 빈민법, 2부는 사회복지사, 3부는 사회보장이다. 독자들의 이해를 돕기 위해 이 세 부분의 핵심을 간략히 소개하면 다음과 같다.

∙ 빈민법 : 미국의 사회복지는 식민지시기 빈민법에서 시작되었다. 17세기 중반부터 아메리카 신대륙으로 이주한 영국인들은 빈민과 요보호대상자 문제에 대처하기 위해 모국에서 빈민법을 들여왔다. 하지만 완전히 같지는 않았다. 식민지의 사회경제적 조건이 영국과 많이 달랐기 때문이다.
∙ 사회복지사 : 사회복지사는 19세기 중후반 미국에서 크게 발전했던 자선조직협회와 인보관 같은 민간사회복지기관에 기원을 두고 있다. 민간사회복지기관의 초기 자원봉사자였던 우애방문원이 성장⋅발전한 것이 사회복지사이다. 이들의 실력을 배양하기 위해 설립한 교육기관이 사회복지대학이 되었고, 이들이 활용한 케이스워크, 그룹워크, 지역사회조직에서 사회복지학이란 새로운 학문이 탄생했다. 그 과정은 매우 흥미진진하다.
∙ 사회보장 : 미국 사회보장법은 1935년 루스벨트 정부가 제정하였다. 하지만 사회보장의 핵심인 사회보험에 관한 논의는 1910년대로 거슬러 올라간다. 1910년대 사회보험 도입운동이 그것이다. 1920년대에는 그 연장선상에서 복지자본주의가 도입되었고, 드디어 1930년대 뉴딜정책의 일환으로 사회보장이 실시되었다. 흥미롭게도 사회보험 도입운동, 복지자본주의, 사회보장은 각각 진보의 시대였던 1910년대, 풍요의 시대였던 1920년대, 대공황기였던 1930년대를 배경으로 한다. 사회보험은 미국 역사상 가장 역동적인 시기였던 1910~1930년대의 산물인 것이다. 미국 사회보장은 루스벨트 사회보장 이후 별로 발전한 게 없다. 하지만 주목할 만한 변화는 있었다. 케네디 정부의 사회서비스 개정, 존슨 정부의 위대한 사회 프로그램과 의료보장개혁, 클린턴 정부의 워크페어정책과 사회보장개혁논쟁, 오바마 정부의 오바마케어 등이다.

  미국 사회복지역사를 기술할 때 시종일관 견지한 자세는 사회복지제도의 내용뿐만 아니라 시대적 배경과 제도를 둘러싼 관련 사회세력들의 입장까지 분석하여 재미있는 역사다큐멘터리 텍스트처럼 만들자는 것이었다.
  독자가 판단하실 테지만, 그렇게 읽혔으면 한다. 그리고 잘 알려져 있듯이 우리나라 사회보장시스템은 미국의 영향을 많이 받았다. 미국 사회보장을 이해하면, 우리나라 사회보장에 대한 통찰력을 기를 수 있다. 서론이 길어졌다. 재미와 통찰력 모두 얻기를 희망하면서 머리말을 맺는다.

2018년 8월
원 석 조 올림